1 上海市集体建设用地流转模式存在的问题
　　目前，上海为了保障扩大内需项目、重大市政及重点急需项目的用地需求，已经无法实现国土管理体系对农田“先补后占”的方式，而进行“边占边补”，即由重大项目建设单位（区县）足额缴纳足够的耕地开垦费，再进行建设。 至此“控增逼存”成为新形势下，上海应对这一压力的解手之策，盘活闲置的、存量的 土地之余，更大沉积散落在上海农村的集体建设用地流转，即刻启幕。上海农村集体建设用地占全市所有建设用地总量的49%，与城镇国有建设用地数量相差无几；截至2009年前，上海户籍农民有181万人，城镇户籍人口有1400多万人，从人均占用建设用地量而言，释放农村土地潜力势在必行。
　　上海在集体建设用地流转的实体模式构建上，应充分借鉴当前国内其他城市的成功经验，遵循市场机制运作、政府调控监督的流转原则，统筹兼顾农户、集体经济组织和出资企业的利益。首先应根据经济发展水平对上海郊区进行分类，例如嘉定区、松江的人均GDP与农民人均纯收入在上海各郊区中处于第一梯队，而崇明县、金山区和奉贤区的经济指标则相对落后，而其它郊区处于中间位置。因此，根据郊区经济发展水平进行分类，经济发达、农户收入较高的郊区应引入社会资金进行流转的市场化运作，可以借鉴都江堰市在地震灾后重建时的“味江模式”，都江堰市政府引资北京的一家房地产开发企业参与味江村12组的灾后住房重建工作，在满足村民的住宅面积和公共配套设施之外，还节余出一定量的宅基地进行旅游项目开发，形成了“宅基地联合建房”模式。对于经济发达的郊区，应该设立集体建设用地流转项目的招商机构，通过市场招拍挂的方式，选择商业信誉高、资本实力充足的企业作为出资方参与流转建设。在充分征求农户意愿的基础上，对于区域内年代久远、质量较差以及不符合村镇规划的宅基地房屋进行拆迁，被拆迁的农户统一迁入中心村规划区集中居住，原有宅基地退出并复垦为基本农田。在流转过程中形成的节余宅基地可作为出资企业的经营性用地，譬如进行工业园区、商办服务业或者旅游项目的开发，以此作为出资企业的利润回报。而流转过程中涉及的拆迁成本、宅基地复垦费用均由出资企业承担。该模式既能提高农村土地的集约利用度，又能改善农户的居住质量，还解决了资金平衡问题，可谓一举夺得。
　　而经济发展落后、区位条件较差的地区，短期内尚不宜实施市场流转机制。原因主要有：一是实施流转的区位条件较差，难以吸引社会资金参与运作；其二，流转区域的基础设施较差，需要政府在资金投入、贷款政策上予以扶持。其三，由于落后地区的农户教育程度较低，虽然迫切希望通过流转来改善生活条件，但又对流转政策认知不够，完全实行市场化流转运作可能会损害农户利益。因此，需要政府普及流转政策、监督流转过程，并且制定合理的流转细则来保障流转过程中的农户利益。所以，经济相对落后的郊区在流转模式上应该是政府行政指导为主，地方政府和所在区县的规土局作为领导和组织流转工作的政策主体，行政力量作为整个流转工作的监督方，推动流转目标的落实。在资金运作方面，可以引入企业作为投资方，但对于流转利润的分配遵循计划，出资企业不能将流转节余土地用于商业开发，而是按照安置住宅的建筑面积给予一定比例的资金补贴(如奉贤区两试点对合作公司给予200元／㎡建筑面积的资金回报)。这种政府行政参与较多的流转模式能够充分保障落后地区农户的流转利益。
　　2 完善上海市集体建设用地流转模式的措施思考
　　首先是复垦资金平衡。指标流转模式必须遵循的原则是耕地占补平衡。而已经开展的流转试点工作中（例如重庆地票交易）产生复垦资金来源困难的问题。由于在现有模式中，提出土地复垦申请的主体是农户个体，而且要“先复垦后交易”，然而每亩土地4—5万元的复垦成本不是单个农户能够负担的，而如果贸然引入社会资金参与运作又可能面临收益分配以及农户利益如何保障的棘手难题。因此，实现复垦资金平衡需要建立资金充裕、运作规范、制度严密的系统工程。可以借鉴我国在1994年住房改革方案中提出的公积金制度。公积金制度的建立与普及是住房由实物性分配向货币性分配的关键手段，推动了住房商品化的进程，并成为城市居民购买商品住宅的主要贷款渠道。而当前指标流转的试点过程中，农户既缺乏复垦的启动资金，又无法通过金融机构获取商业贷款，因此，建立土地流转的储备基金制度是值得参考的方法。具体的实施方式为：一是在上海各个郊区的规土局下设土地流转管理中心（功能类似于公积金管理中心），主要负责土地流转储备基金的运作（储备基金是在流转总收益中保留一定比例用于农户社会保障）；二是在商业银行为每一位有流转意愿的农户设立土地流转基金账户，每一年度由地方政府、集体经济组织以及农户个人分别缴纳一定比例的流转基金，所缴纳的基金统一纳入每一位农户的账户内；三是当农户流转基金账户内累积金额达到一定数额，就能提出复垦资金贷款，更重要的是，当农户退出宅基地后，如果想在城市购买商业住房，也可以用这笔基金提出贷款申请，并享有较低的贷款利益。这样农户就和城镇居民享有同等的住房补贴政策。
　　其次，如何规范当前的流转价格标准是流转价格管理的核心。鉴于当前上海尚未真正建立农村土地市场，因此，集体建设用地的交易价格规范可以分两步走。第一步是通过集体建设用地的分等定级，开展区片定价、宗地地价评估等方式，合理评估宅基地、乡镇企业用地的区位条件、土地质量，以制定集体建设用地流转的基准价格，建立农村土地评估的价格体系，为市场价格的规范提供基础；第二部，随着农村土地市场的建立和完善，在交易价格体系的基础上，建立土地流转的市场信息系统和统计制度，完善市场监测分析机制，进一步促进机体建设用地流转的公平规范。
　　最后，关于指标落地的难点。重庆在地票交易过程中出现了指标落地失败的情况，导致了竞购方获得的地票失去意义。因为按照现有的规定，竞购方购得地票，只是获得了国有建设用地的指标，而不是说其在主城的郊区同时就获得了同等面积的土地使用权，仍然需要由政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，然后再通过该建设用地的出让，实现指标落地。因此，地票交易后的“落地权”很大程度上还是掌握在政府手中。为了避免出现大量地票无法落地的窘境，地方政府必须规范集体建设用地的流转范围和数量。流转范围必须在土地利用总体规划、城镇建设规划和土地利用年度计划的基础上进行，并且要尽量利用农村闲置宅基地和低效利用的建设用地，减少占用耕地的数量，严格实施耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩的原则，从而控制“地票”过度流入市场。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）