2.完善土地征收增值分配制度，实现农地发展权由国家、农村集体组织和农民共享
　　关于农地发展权的归属，我国学界认识不一。有人认为，在创立农地发展权时有三种模式可以考虑：一是农地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农地。农地使用权可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。二是农地发展权应归农地所有者（或农户），国家可以向农地所有者购买发展权。农地使用权可在国家购买农地发展权后在市场上自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。三是农地发展权归农地所有者（或农户），农地使用权和农地发展权一起可以不受限制地自由交易，农户享有完全的、排他的收益权和处分权。有人认为，可以设立农地发展权移转制度和农地发展权征购制度。前者是指农地发展权的享有者将农地发展权在公开市场上出售，自己保留农地的经济所有权的制度。后者是指国家从转让区的农户手中购买农地发展权，从而实现对农地永久保护的制度。农地发展权移转和征购制度确立后，从事农业种植的农户的利益得到了保障，失地农户也因出售土地而得到了土地的市场价格，国家则通过征收增值税的方式参与分配，实现农地用途变更所产生的收益在国家、失地农户、边远地区农户之间的合理分配。有人认为，应当按照公权与私权相和谐的原则来设置农地发展权，如此，一方面，在政府征地过程中，农村集体组织和农民得到农地发展权价格，改善了征地补偿标准偏低的现状，在一定程度上防止了农村集体经济组织和农民担心非农开发利益受损而擅自将农地转为建设用地的情况发生；另一方面，地方政府的征地权将受到制约。农地发展权的归属应分两种情形：一种情形是国家通过征地将农用地转为建设用地，基于公共利益目的和非公共利益目的征收的农地发展权分别属于国家和农民集体。另一种情形是农用地依法被转为农村集体建设用地，农地发展权由农村集体经济组织和国家共有。换言之，除因非公共利益目的征收的农地和依法被转为农村集体建设用地的农地的发展权属于农村集体外，绝大部分农地发展权应归属国家。李昌平认为，为追求更多地租增值收益，农民的想法与学者不同，农民的做法是：直接用集体所有的“建设用地”或开“荒地”发展乡村工业，农民集体占有全部地租增值收益；将集体所有的土地通过“农转非”后直接出租，农民集体获得数倍的土地租金增加值；将村庄的宅基地、“四荒地”“废地”集中整理后对外出租，农民集体占有土地增值收益。显然，这些做法不仅使农民占有了更多地租增值收益（绝对值和比例都是增长的），还能够造地，于国于民都有利。
　　分析上述观点和各地实践，很多学者都认识到，改革现行土地征收制度，增设农地发展权制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制，已成为当务之急。具体到农地发展权的归属，主要有三种观点：一是主张将发展权归国家所有，使用者若要进行农地开发，必须先向国家购买发展权。二是主张将发展权归土地所有者，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权和其他商品一样在市场上自由交易。三是农地发展权应该由国家、农民和农村集体组织分享。笔者赞同第三种观点。针对我国实际征地中补偿标准不一、农民获得的土地收益比例过低的问题，国家应建立农地收益分配制度，依法规定统一的国家、集体、农民三者的土地增值收益最低分配比例，以保证农民应得的土地收益。在此基础上，可赋予各省、直辖市、自治区关于土地增值收益分配的一定的自由裁量权。
　　具体而言：第一，国家应以农地发展权所有者的身份，通过课征农地开发增值税的形式，将部分农地发展权收益收归国有，并将税收收入作为中央政府的财政收入列入专项基金，保障其用于全国农村建设，以此协调地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。第二，我国失地农民应以农地发展权实际所有者的身份，分享对集体组织部分土地所有权的补偿、对承包经营权的补偿和农地发展权收益。失地农民对农地发展权的分享除了得到部分补偿费外，还可以通过建立农民基本生存保障体系的形式来落实。第三，在耕农民也应适当分享全国经济发展成果。中央政府可将土地增值收益纳入农民社会保障基金，逐步建立农村社会保障体系；各级地方政府应将土地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公共利益性质的建设等，最大程度地实现“未转非”农地的价值。第四，农村集体组织作为农地的一般和现实所有者，应获得绝对地租和因土地自然条件差别或集体对农村水利、交通等基础设施建设进行投资而形成的级差地租。以天津为例：在天津，作为土地公有制代表的农村集体经济组织因行使受托管理权而享有部分农地发展权收益，但考虑到土地是农民的生存之本及其集体所有者虚置，村集体所得农地发展权收益比例由25%调整为15%，村集体所得部分相当于农民每年应交土地承包费的资本化部分，剩余的10%补给农民，这样，农民所得比例就是44%—55%，另有30%—41%由政府享有。在这些比例范围内，再根据不同地区失地农民的生存状况和农民的民主决策，确定村集体所得的具体比例。至于村集体所得部分如何使用，其能不能用在集体内部，这些问题可通过建立相应的制度来解决。
　　注释
　　①周建国：《论农村土地征收中农地发展权的法律保护》，《贵州农业科学》2010年第4期。②侯丽华、杜舰：《土地发展权与农民权益的维护》，《农村经济》2005年第11期。③范辉、董捷：《试论农地发展权》，《农村经济》2005年第6期。④万磊：《土地发展权的物权价值分析及保护对策初探》，《国土资源》2005年第10期。⑤胡兰玲：《土地发展权论》，《河北法学》2002年第2期。⑥金成波：《论农地征收法律制度的完善——农地发展权的创设与适用的视角》，《安徽大学法律评论》2011年第1期。⑦参见汪东升：《我国农地发展权制度的构想》，《活力》2012年第16期。⑧张安录：《可转移发展权与农地城市流转控制》，《中国农村观察》2000年第2期。⑨周建春：《农地发展权的设定及评估》，《中国土地》2005年第4期。⑩王万茂：《土地发展权与土地利用规划》，《国土资源》2005年第10期。臧俊梅、王万茂、陈茵茵：《农地非农化中土地增值分配与失地农民权益保障研究》，《农业经济问题》2008年第2期。臧俊梅、王万茂、陈茵茵：《农地发展权创设及对农地保护政策调整的启示》，《中国国土资源经济》2008年第8期。李存、任大鹏：《农地发展权价值实现的制度安排》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2012年第12期。鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，《管理世界》2002年第1期。陈锡文：《农民增收需打破制度障碍》，《中国经济时报》2002年10月9日。党国英：《土地制度对农民的剥夺》，《中国改革》2005年第7期。参见司可：《我国农村土地征收补偿法律问题研究》，中央民族大学硕士学位论文，2007年，第9、10页。周建国：《论农村土地征收中农地发展权的法律保护》，《贵州农业科学》2010年第4期。张璐：《我国农村土地征收法律问题研究》，山西财经大学硕士学位论文，2006年，第16页。黄祖辉、汪辉：《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》，《经济研究》2002年第5期。参见闫海、唐屾：《农地发展权视角下的我国农地征收立法改革》，《理论导刊》2012年第4期。参见石强、刘友兆：《农地发展权的设立及权利分享构架》，《广东土地科学》2007年第4期。黄星源：《从公权与私权的和谐论我国农地发展权的设立》，《安徽农业科学》2007年第15期。丁德昌：《我国农地发展权的立法创设及对耕地的保护》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2010年第3期。郭素芳：《基于农地发展权视角的农民土地权益保障研究——以天津为例》，《中共天津市委党校学报》2012年第4期。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）