一、 引言
　　 近几年世界范围内的金融危机及地震、海啸、台风等自然灾害发生频率骤然增加，对公民的生存和发展形成巨大威胁，公共服务领域的公平化和均等化等问题随之凸显，政府民生行政工作面临极大考验。十二五规划建议明确提出：“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排……推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。”十二五规划关于“保障和改善民生的制度安排”这一提法，实则蕴含着民生行政和民生系统之间精妙的互动。在社会国家背景下，民生系统是政府通过民生行政活动，为公民提供广泛生存照顾，是公民生存权实现的媒介和途径。公民的衣、食、住等个体需求，以及教育、医疗、卫生等公共需求，都应通过民生系统获得实现和满足。政府对于民生的维持和保障程度，需要国家通过立法确立民生基准，即在正常民生秩序下，抑或非正常民生秩序下，公民应该享有的权利，并据此量化民生行政在不同情况下应尽的责任和义务。
　　 “基准”是机械制造中广泛应用的概念，是用来确定生产对象上几何关系所依据的点、线或面。与“标准”比较起来，“基准”具有多维性、立体性和系统关联性，可以全面演绎民生行政与公民生存权之间的互动关系。“民生”即“人民的生计”。从广义来说，民生包罗万象，广泛渗透到政治、经济、文化等领域，几乎所有满足和实现人民生计的一切物质和精神手段都属于民生范畴。在社会国家理念下，“民生”具有双重内涵。在应然层面，民生是公民生存权充分实现的理想状态；而在实然层面，民生则表现为公民生存权借助政府民生行政获得实现的客观程度和状态。在政治、经济、文化等多重因素的影响下，民生理想和民生现实之间总是存在差距。因而民生是国家根据社会发展的现实状况，对当前公民的生存状态予以确认和保障的过程。既然应该“由政治权利的拥有者负有满足人民生存照顾之义务”，则国家应首先明确“现代社会之大规模人口的生存方式”，作为民生行政的基准。[1]52即所谓民生基准，是国家通过民生行政活动为公民提供生存照顾时，用作起始尺度的一系列标准。民生基准的实质在于显明特定历史条件下，国家对于公民生存状态的认知及保障程度。民生基准是民生行政的依据和正当性的重要保障。
　　 二、我国民生基准的问题及原因分析
　　 当前我国民生基准存在很多问题，这些问题互为因果。其中最根本的问题是“民生基准”概念及系统尚未确立，不但导致实践中概念使用混乱，更使得民生基准呈现非系统化，直接影响民生行政工作的整体效果。而且，民生基准的非系统化，导致了民生基准的多元与评价机制单一性抵牾，不利于对民生行政的监督和评价。另外，将“民生基准”等同于“日常生活基本基准”的狭隘认知，与全面构建民生基准形成了悖论。
　　 1.概念的混淆与民生基准的非系统化矛盾。德国学者福斯多夫虽然提出了“生存照顾”的概念，但并未对何谓“大规模人口的生存方式”，即民生基准进行具体阐释，加之此后学界均倾向于“生存照顾辅助论”，使“生存照顾”从概念到范围都显得模糊不清和充满争议。[1]87片面强调“生存照顾辅助论”的结果是，理论界和实践部门对“民生基准”认识不清，概念使用混乱。如将民生基准混同于单行的民生标准，忽视单行的民生标准之间的系统整合，导致以单行民生标准界定和诠释单行民生标准，进而引起民生基准系统的混乱等矛盾现象时有发生。例如：1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第3条规定：“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。”用“基本生活”诠释“最低生活”，这本身就是矛盾。因为从生存权的涵义来看，“基本生活”显然比“最低生活”的含义丰富，是基于社会经济发展的客观需求，对普通公民（而非贫困群体）的“民生常态”所做的诠释。
　　 2.形式的多元与民生基准评价机制单一性的抵牾。在实践中，作为民生行政行为的依据，民生基准的具体表现形式多样。其中既包括通过立法确立的保障和维持民生的各种基准，如：最低工资、最低工时等劳动保护基准、最低生活保障基准等，也包括国家通过政策和行政手段，制定并实施的改善和规范民生问题的其他基准。例如：为了规范经济适用房的建设和销售行为，2000年原建设部发出《关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》，要求各地制定经济适用住房销售管理办法，明确中低收入家庭的收入界限、购买对象条件、购买程序、价格确定办法等，就是要求各地政府构建保障性住房的民生基准。与多样化的民生基准相比，民生基准的评价机制就显得相对弱化了，尤其是司法审查的审慎态度，使得在实践中民生基准的正当性几乎不容置疑。
　　 3.范围的局限与民生基准的全面性悖论。目前我国的民生基准主要集中在公民日常生活照顾领域。如在社会保险、社会福利、社会优抚和社会救助等领域中，国家对于特定群体给予的制度化的生存照顾。这些制度保障主体分别为全体社会劳动者、全体社会成员、军人及军人家属以及社会贫困者等不同群体；保障的内容是通过行政给付，保障上述群体能够从国家获得持续、稳定的物质帮助，以维持其日常生活，因此我们将这种民生基准统称为日常生活基本基准。然而近几年不断发生的各种人为及自然灾害，暴露出政府在灾难预防、应对及灾后重建过程中的民生行政工作普遍缺乏民生基准的指导。因而有必要在完善日常生活基本基准的基础上，构建灾难预防的日常基准，分别适用于日常管理和危机管理两种不同状态。
　　 三、民生基准的完善路径
　　 1.民生基准的系统化。从立法政策学的角度来看，根据“生存照顾辅助论”确立的给付行政制度具有更强的可操作性，但却无法提供全面的视角。除了“不能满足最低限度生存的公民”可依据“最低生活保障基准”，要求国家提供给付的情形之外，国家对于公民实施的其他“生存照顾”完全被划给立法机构或者行政机构根据经济和社会发展情况进行把握，这不符合公民生存权实现的客观状态和客观需求。民生基准是公民基本生存权的实现基准，是国家对于公民生存权及其实现程度在特定历史时期全面和综合认知的结果，体现了一个国家对于公民生存权实现所应尽的法定义务和责任。公民生存权的实现是一个系统工程，从公民生存权实现的客观环境来看，民生基准应包括日常生活基本基准与灾难预防的日常基准两个大的方面；而从生存权实现的层次和程度来看，民生基准应该涵盖最低生活保障基准、基本生活保障基准以及社会福利基准等三个维度。因此，民生基准是涵盖日常生活和灾难状态这两个项度，以及最低生活保障、基本生活保障和社会福利三个维度的基准体系。从我国民生基准体系来看，最低生活保障基准已经相对健全和完善，而基本生活保障基准和社会福利基准则仍处于不断发展过程中。我国虽然没有制定统一的基本生活基准，但在具体的制度中却体现了对于基本生活基准的考虑。例如工资制度中，除了最低工资基准之外，政府普遍实施的工资指导线和工资指导价位制度，就是对基本生活基准的一种诠释。我国灾难预防的日常基准则处于起步阶段，需要系统的构建。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）