能源价格的市场化改革，是整个能源产业市场化改革的重要组成部分。事实上，从煤价、电价和油价管制的演变过程可以看出，政府已经意识到能源价格市场化的必要性，并进行了一些改革，但改革得不彻底，在很大范围内保留了政府的干预权或定价权。之所以如此，与国有企业在能源行业的主导甚至垄断地位，以及保障国家能源安全的考虑密切相关。但要建立以市场调节为主的能源价格形成机制，就要促进包括国有企业在内的能源行业竞争机制的形成，通过有效的竞争促成行业的良性循环。2007 年开始实施的《原油市场管理办法》、《成品油市场管理办法》为创造这种公平的竞争机会提供了可能。

      能源产业的市场化改革，本质上也是市场经济机制的内在要求。以电煤价格为例，完善电煤价格的市场形成机制是煤炭价格改革的重点，在现有政府直接干预电煤价格协商体系的机制下，政府为了缓解电价压力而对电煤的几番限价令都无法奏效 ^[4]，诚如相关政府官员坦言的那样，“煤炭价格说到底是由供求决定的，在当前资源偏紧和运力受限的前提下煤炭价格肯定要上涨，简单地压制价格只能是扬汤止沸，解决电煤矛盾的根本出路还是要让煤炭和电力市场实现真正的市场化” ^[5]。

      除煤炭价格外，其他能源产业价格也应遵循市场化改革的基本规律。例如，水价改革要建立以促进水资源可持续利用为核心的水价机制，使水价能够反映水资源的稀缺程度和供应成本。石油价格改革的最终目标是由市场形成价格，在石油市场竞争尚不充分的情况下，改进国内石油定价办法，建立既反映国际市场石油价格变化，又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的石油价格形成机制。天然气价格改革的重点则是逐步实现计划内外出厂价并轨，提高价格，理顺天然气与其可替代能源的价格关系。

      3.价格主管部门与产业监管机构在价格监管上的权力配置

      随着自然垄断行业及能源产业改革的深入，必然会出现价格主管部门与产业监管机构之间的权力配置问题，解决这一问题是完善价格监管的必然要求，也是机构改革和政府职能转变后的一个突出问题。

      根据《定价目录》，对目录中规定的商品和服务价格，除“电信基本业务”由信息产业部（现为工业和信息化部） 定价外，其余大部分都由“国家计委”或“国家计委会同有关部门”定价。实践中，价格管制产业的价格监管权也基本由国家发改委实施或主导实施。但这种权力配置一直存在争议，因为价格管制、特别是定价权，是产业监管机构最为重要的监管手段，价格监管的缺失或不到位会使产业监管大打折扣。而由一个综合性的价格部门为所有的产业制定价格，在专业分工越来越深入以后，其合理性和可行性都会发生问题。例如，在电价管理上，目前有关法律和规定明确定价权属于政府价格主管部门，电力监管机构有调整电价的建议权；电价监督检查权由政府价格主管部门和电力监管机构共同行使，但电力监管机构没有对违法电价行为的处罚权。可以看出，电价监管的两个核心内容——定价权和处罚权，电力监管机构都无法正常行使，其行政执法权也是不完整的，这就直接影响到监管的效果和权威性。

      我们认为，将产业价格监管的权力赋予各具体的产业监管机构是合理的，而国家发改委作为价格主管部门，应充分发挥其价格宏观调控的作用，即站在国民经济整体运行的角度考虑价格政策，而不必事必躬亲地实施微观价格监管。因为，建立在行政分权基础上的博弈和协调，是政府尊重市场、正确决策的较优制度选择。 ^[6]

      （三） 非常时期的价格干预

      在一国经济运行过程中，由于某些事态的影响和干扰，会导致部分商品价格、甚至社会价格总水平呈现出异乎寻常的、剧烈的、不确定变动的现象。此时，需由政府采取相应的价格干预措施，以平抑物价，维护社会稳定，这是政府的应有职责，也是各国的通例。

      《价格法》第30、31 条，以及国家发改委颁布的《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》，对我国非常时期的价格异动，规定了国务院和省、自治区、直辖市人民政府决定实行价格干预措施或者紧急措施的权力。诱发价格异动的可能因素包括需求因素、成本因素、结构因素、国际因素等。具体而言，各种突发公共事件、严重自然灾害、战争、通货膨胀，甚至流言、谣传等，都可能成为诱因。一般而言，针对因偶发或临时性等非市场因素引发的价格异动现象 ^[7]，政府采取价格干预措施并无太大争议；但是，对于主要由成本推动等市场因素综合引发的价格异动现象是否应当以及如何采取价格管制手段，则值得思考，即在什么情况下政府的干预措施才具有合理、合法化的基础？

      一个显著的例子，就是由于2007 至2008 年CPI 持续攀高，国务院于2008 年初决定近期成品油、天然气、电力价格不得调整，供气、供水、供暖、城市公交等公用事业价格以及学校的学费、住宿费收费标准不得提高，并保持医疗服务价格稳定 ^[8]；随后，国家发改委宣布，对包括粮食、食用植物油、肉类及其制品、牛奶、鸡蛋、液化石油气等重要商品实行临时价格干预措施，提价需报政府批准，调价必须备案。 ^[9]这是十几年来，政府首次在全国范围对食品价格实行严格的行政干预。此轮CPI 的持续上涨是国内外各种因素共同影响的结果，其根源是成本增加，但同时是我国长期经济运行失衡、市场经济体制尚未理顺的结果，也是国际金融投机、全球资源性产品价格大涨、美元过快贬值等因素的直接反映。但是，通货膨胀是一种宏观经济现象，特别是在中国参与世界经济更加深入的情况下，应当以全球视野，采用适当的宏观经济政策予以调节，而不应嬗变为行政手段干预微观价格。正如学者所言，这种强令不许涨价的行为，可能会导致“厂家用以次充好、缺斤短两、削减产量应对，甚至干脆退出市场。一旦发生供给短缺，深受其害的还是消费者”。 ^[10]事实也证明了这一点。因此，如果涨价是对市场供求的真实、合理反映，那么对这种涨价的行政干预就不具有合理性，从而也丧失了合法性基础。虽然相关官员称此次价格干预“干预的是不合理涨价” ^[11]，根据国家发改委同时颁发的《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》，这种“合理性”判断的标准是“如果没有正当理由，要使企业的生产经营保持合理的利润，不得要求企业亏损经营”，但对企业“合理利润”范围的控制本身就是行政干预，而脱离了市场机制。这样的价格干预弊大于利，只能在迫不得已时慎用之。

      因此，我们应当改革和完善应对非常时期价格异常波动的干预手段，使其尽可能市场化，即内化于市场机制，通过调节供需关系及特定主体的购买力，以实现稳定价格的目的，而不应当采取直接干预厂商定价的方式。例如，可以通过建立价格调节基金，调节市场价格的异常波动；建立重要物资的风险储备和风险基金，以保护和支持一些行业的发展，这些《价格法》中规定了的市场化手段，因相关部门未予足够的重视，以致关键时刻想临时抱佛脚，都抱之不及。当然，针对经济周期和不同时期的宏观经济形势，从根本上应当采用宏观调控手段来保持经济的稳定和增长。

      （四） 价格的宏观调控

      保持价格总水平基本稳定是宏观经济调控的基本目标之一。价格是国民经济运行状况的综合反映，价格水平的高低起伏归根结底是由宏观经济运行状况决定的。只有在宏观经济基本稳定的前提下，价格稳定的宏观调控目标才有可能实现。价格宏观调控的目标，就是在开放的市场经济条件下，通过对价格的监测和控制，形成和保持一个合理完善的、有宏观调控的市场价格制度，发挥价格配置资源的基础性调节功能。

      从根本上说，价格波动是由供求决定的，因此，价格基本稳定的前提是保持社会总供给和总需求的基本平衡。要实现这一目标，有赖于整体宏观经济调控的效果，将货币政策、财政政策、投资政策、产业政策、进出口政策等，与价格政策有机结合起来，充分发挥各部门和各种政策的优势，形成政策合力，从而确保宏观调控目标的实现。

      同时，国民经济整体价格水平的波动，也是宏观与微观经济体制、经济发展模式不适应经济发展要求的矛盾冲突的表现。我国现阶段处在新的一轮价格上涨周期中，许多农产品价格和资源性产品价格的上升都是补偿性的，是解决其长期被严重扭曲、回归价值所必需，也是转变经济发展方式所必需的。因此，在价格的宏观调控决策中，要找出形成价格波动的深层次矛盾和原因，避免导致错误的认识和决策。

三、竞争法与价格管制立法及其实施的关系和协调

      企业享有定价自主权只为形成合理的市场价格提供了前提条件，如果没有必要的竞争规则，如同任何经济领域一样，企业受经济利益的驱使，天然地具有采用不正当竞争或垄断手段牟取利益，进而扰乱正常的竞争秩序的倾向。同时，价格竞争是企业之间竞争的主要手段，而价格又是企业实施不正当竞争和垄断行为的主要媒介之一，因此对不正当价格行为，包括价格不正当竞争行为和垄断行为的规制，不仅是价格监管的重要组成部分，也在竞争法中占有相当大的比重，这在市场形成价格机制比较充分的国家更为明显。鉴于此，对于通过市场竞争、由经营者自主制定的市场调节价领域，主要需针对经营者的价格竞争行为实施反不正当竞争和反垄断监管。

      我国《价格法》规定了8 种不正当价格行为，其中包括价格不正当竞争行为，也包括垄断行为。国家发改委2003 年发布的《制止价格垄断行为暂行规定》则对经营者之间串通操纵价格，滥用市场支配地位的价格垄断行为作了具体规定。而刚刚实施生效的《反垄断法》也对价格垄断协议和滥用市场支配地位的价格垄断行为作了规定。可以预见的是，随着实践的发展，在价格机制逐步理顺和市场机制不断完善的情况下，对不正当价格行为的监管，将会成为价格监管的核心内容，而由于不正当价格行为同样也是竞争法的重要调整对象，因此，必然会面临如何认识和处理竞争法与价格管制立法、竞争法主管机关与价格管制机关的关系问题。在我国的价格监管体制较为特殊，以及《反垄断法》业已实施，价格法制水平亟待提高的情况下，对这一问题的探讨更具迫切性和实践意义。

      （一） 价格不正当竞争行为

      在规制经营者不正当价格行为的实践中， 经营者的不正当价格行为，特别是不正当价格竞争行为与不正当竞争行为是难以区分的。《中华人民共和国反不正当竞争法》（简称《反不正当竞争法》） 第2 章规定的11 种不法行为中，有5 种是垄断行为，6 种属于不正当竞争行为，有一些不正当竞争行为与不正当价格竞争行为密切相关，例如第9 条规定的虚假宣传、第13 条规定的有奖销售等，都可能是不正当价格竞争的表现形式。然而，《价格法》规定，对经营者的不正当价格行为，由县级以上各级人民政府价格主管部门负责监督检查，而《反不正当竞争法》规定，对不正当竞争行为，由县级以上人民政府工商行政管理部门负责监督检查。由于某种价格不正当竞争行为可能既违反了《价格法》，也违反了《反不正当竞争法》，例如对经营者的价格误导行为，价格主管部门可以依照《价格法》中的价格欺诈进行查处，工商行政管理部门则可依据《反不正当竞争法》中的虚假宣传进行查处，因而就涉及二者的管辖权分配，以及如何保障“一事不再罚”原则的落实问题。

      《反不正当竞争法》第3 条第2 款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，但法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。因此，对价格不正当竞争行为的监管权应当由《价格法》规定的价格主管部门，即地方的物价局和内设于国家发改委的物价司实施。但由于实践的复杂多样，两个部门之间不可避免会存在管辖权上的冲突。值得关注的是，深圳市将工商局与物价局合并为“深圳市工商行政管理局（物价局）”，由于属于同一行政机关，相互之间协调配合应当较为融洽，其经验值得研究推广。

      （二） 价格垄断行为

      我国《反垄断法》规定了“垄断协议”、“滥用市场支配地位”以及“具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”三种垄断行为，其中“垄断协议”和“滥用市场支配地位”都涉及价格垄断行为。对价格垄断行为的监管，相对于价格不正当竞争行为的监管而言更为复杂，因为它可能涉及价格主管部门、竞争法执法机构与产业管制部门三者之间的关系。

      就发达市场经济国家的监管模式而言，对不设专门产业监管机构的产业领域的垄断行为，概由竞争法主管机关监管；而对实施产业管制的产业，对产业内垄断行为的监管就涉及产业监管部门与竞争法执法机构的权力配置问题。这一问题也是我国《反垄断法》在立法中没有解决，在实践又必然会面对的难点问题。在发达国家，价格垄断行为作为垄断行为的一种，并没有被单独区分出来由专门的价格管制部门另行监管，而是由于价格监管对产业管制的重要性，使得在价格垄断行为问题上产业监管机构与竞争法主管机关之间存在更多的冲突、协调与配合。因此，也就不涉及价格主管部门对价格垄断行为的监管问题。

      而在我国，《反垄断法》规定由国务院确定反垄断执法机构，根据国家工商管理总局、发改委和商务部的“三定”方案，国家工商总局的反垄断职责为负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作；而国家发改委负责“价格垄断”的审查；商务部负责经营者集中的审查。 ^[12]可以看出，这种分而治之的模式是对我国就相关事项的既有行政权力和资源分配予以考虑的结果，对此本文不予评说。但我们需要思考的是，将价格垄断行为分离出来，由发改委统一对市场价格竞争行为实施监管，并与产业管制机构配合监管特殊产业，特别是自然垄断、能源产业的价格垄断行为，能否真正发挥应有的作用。

      按照发达国家的经验，在产业管制立法缺乏竞争性规范，甚至与竞争政策的精神和主旨相违背时，应当发挥竞争法对市场竞争行为的一般性规范作用，特别是在促进产业竞争的规制缺失时，由竞争法主管机关替代管制机关发挥其促进产业竞争的作用就非常必要。 ^[13]根据OECD 的研究，这一点在转轨部门（transition sectors） 中体现得尤为明显。 ^[14]而在中国这种特殊的价格管理体制下，国家发改委既作为价格管制机关，又承担价格竞争执法机关的职能，将这两种本应分开并制衡的角色予以混合 ^[15]，究竟是否能同时履行好这两种不同的职能，做到角色不错位、建立起部门内部不同机构之间的“防火墙”，特别是扮演好推动价格机制改革和建立、完善竞争机制这一竞争法执法机关应有的角色内容，尚需拭目以待。还需要注意的是，发改委作为市场价格垄断行为的执法者，本身也意味着价格主管部门的一次转型，由于经济性管制与竞争法执法在监管目标与任务，监管时间，监管基本手段与方法，监管权力、程序和频率，以及监管所需信息等方面都存在较大差异， ^[16]因此，原先的价格主管部门也要适应及实现这种从事前的价格管制到事后的反垄断执法的改变。

结　语

      价格机制与竞争机制是市场机制的核心内容，二者相互作用、相辅相成。以国家和市场主体的价格行为为调整对象的价格法，必须反映我国经济和社会发展的实际水平，并适应发展和改革的要求。十年前《价格法》的颁布，以法律的形式确认了我国市场经济价格体制改革的初步成果，而十年后，需要再次以法律手段为我国价格体制的进一步转型，即向更深入的竞争型、市场化价格体制的迈进提供制度支持。

      政府对价格的监管，法律对价格行为的调整，都应尊重市场经济的基本规律。价格是市场杠杆，是竞争工具，是与社会生产、人民生活关系密切的风向标。因此，自建国以来，我国就习惯于将价格作为政府直接干预、控制、调节经济的工具，这种惯性依然存在，并决定和影响着我国现有的价格体制、监管格局与价格管制方式。但在市场经济已初具规模并继续深入改革的今天，政府的职责应当在于为理顺价格体制创造条件，其实质就是不断推进各个产业的市场化程度，建立竞争机制，使价格宏观调控更加科学、价格管制更为合理有效。

      因此，价格法的完善，不仅是《价格法》及现有相关价格监管规范本身的完善，也不仅是价格主管机关的职责，随着市场竞争性领域的不断扩大，价格监管将会日益集中于对价格不正当竞争行为和价格垄断行为的规制上，因此，《反不正当竞争法》和《反垄断法》也是价格法的重要组成部分，而涉及自然垄断行业、能源行业等引进竞争机制与市场化改革的相关规范，也是价格法的应有内容。在我国现有价格管理体制下，《价格法》与竞争法之间存在规范重复的问题，今后可以考虑摒弃这种就“价格”本身进行立法的模式，将价格法中对不正当价格行为的规范并入《反不正当竞争法》和《反垄断法》中，以实现更为统一、专业的监管，而将《价格法》纯化为调整价格宏观调控与非竞争性价格监管的“政府价格行为法”，并规定“过渡条款”，以督促政府不断反思、总结，根据产业竞争化程度适时调整价格管制的范围和方式。政府价格行为或价格监管应当立足于市场；价格宏观调控则应回归宏观调控的固有本性，摈弃直接行政手段，并强化、落实对调控机关的问责。而在价格监管机构设置上，应当进一步明确竞争法执法机构与价格主管机关，包括价格主管机关内部价格垄断行为监管部门与其他价格监管部门的权力配置与职责，并建立起有效的行政协调机制。只有这样，价格法才能真正契合市场经济的内在要求，并对价格机制的有效作用提供制度支持和保障。

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